十八届三中全会《决定》和2014年中央1号文件在提出赋予农民更多财产权利时，就农村土地制度的变革提出了一系列具有创新性和突破性的政策举措。

　　“但在具体落实时，现有法律法规已经滞后于农村农业改革发展的现实需要。”中国社会科学院学部委员张晓山在接受中国经济时报记者采访时表示，需要修订相应的法律法规推进改革落到实处。

　　中国经济时报：“赋予农民更多财产权利”真正实现起来，哪些法律法规和政策需要修订？

　　张晓山：在农用地问题上，赋予农民更多财产权利，就要求法律赋予农地承包经营权抵押和担保权能，目前法律的修订还没有跟进。改革开放初期，农村实行在农村土地集体所有的基础上，农户家庭承包经营的基本经营制度，绝大部分农户既是土地承包者，也是经营者。但随着工业化、城镇化进程的加速，大批农村劳动者从事非农就业或进入城市打工，他们仍然是农地的承包主体，但不再自己从事农业经营。农户承包的土地开始发生流转，农村土地就出现了所有权、承包权和经营权“三权分置”的实践探索，这种探索在2014年中央1号文件中得到认可。

　　中央文件的精神反映了农业及农村经济发展的大趋势，这就需要相应法律跟进。但是目前法律仍然是不允许对承包经营权进行抵押和担保的。1995年通过的《担保法》和2007年通过的《物权法》中都明确提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。针对这个问题，2014年中央1号文件提出：“有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规”，这就是下一步需要亟待解决的问题。

　　中国经济时报：在农村建设用地方面，法律应如何跟进？

　　张晓山：赋予农民更多财产权利，建立城乡统一的建设用地市场，法律上要允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，但目前法律上仍没有突破。十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2014年中央1号文件对建立城乡统一的建设用地市场又做了进一步的阐述，提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。”再次把修法问题提上日程。我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。实际上，随着中心城区产业和功能向郊区疏解和辐射，郊区工业化、城镇化进程的快速推进，郊区土地级差地价快速上升。近年来许多农村地区都在进行探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济，既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源，获得土地增值的级差地价收益，有利于农民分享土地增值收益，更好地保障当地农民的土地权益，增加了农民收入。但《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”显然，《土地管理法》的相关规定已经落后于理论和实践的发展，必须予以修订。

　　中国经济时报：在修订相关法律法规时需要注意些什么？

　　张晓山：坚守底线试点先行。中国的立法体制是统一而又多层次的，包括宪法和法律，行政法规，以及地方性法规、自治条例和单行条例。上述关于赋予农民更多财产权利几个方面的政策举措都涉及到与现行法律法规的不协调甚至抵触之处。

　　解决法律和政策之间矛盾的根本办法是中央提出修法建议，推动立法或修法。如1998年十五届三中全会《决定》提出：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。中央的《决定》催生了2002年8月全国人大通过的《农村土地承包法》。但是，立法或修法需要通过一定的程序，往往有一个过程。